关于我市农村集体产权制度改革的调研报告
农村集体产权制度改革是党中央在农村改革的一项重大决策，是破解“三农”问题、实施乡村振兴战略的关键环节，是发展壮大集体经济、实现共同富裕的重要举措。
近年来，我市以促进“农业增效、农民增收、农村稳定”为出发点，积极推进农村集体产权制度改革，将农村改革不断引向深入。目前，全市105个村均完成了集体产权制度改革，成立了“三会”组织，建立了村股份经济合作社。村股份经济合作社发展集体经济的功能开始显现，逐步建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的新型农村集体产权制度。信息组通过与市农业农村局及部分乡镇、街道的沟通交流，结合对我市近年相关政策文件的梳理汇总以及浙江等地先进经验的研究学习，形成调研报告如下。
一、主要做法
（一）强化“三个保障”,夯实改革基础。农村集体产权制度改革是具有“四梁八柱”性质的重大改革，对于完善农村基本经营制度具有重要理论和现实意义，我市坚持将农村集体产权制度改革作为推动乡村振兴的重要任务。
一是强化组织保障。市委、市政府高度重视，成立了市委主要负责同志为组长的改革领导小组，明确相关职能部门的纪律监督、经费保障、组织落实等方面职责，出台《宁国市农村集体产权制度改革及“资源变资产、资金变股金、农民变股东”改革工作方案》《宁国市农村集体资产清产核资工作实施方案》《宁国市2020年“两改革一发展”重点工作的通知》等。各乡镇（街道）、村均成立领导机构，建立市、乡、村三级党组织领导体系。
二是强化机制保障。建立定期调度、通报、督查制度，将该项工作纳入目标管理考核，乡镇建立干部联系村、组工作制度，确保改革方向和目标的实现。坚持分类实施、稳慎开展、有序推进，不搞齐步走，不搞一刀切。组织召开全市农村集体产权制度改革工作培训会，共计培训人数400余人，印发《宁国市农村集体经济组织管理工作手册》共200余份，推动各乡镇、村落实农村集体经济组织管理工作相关政策。
三是强化资金保障。市委、市政府多渠道加强基层改革工作力量，市财政安排322.5万元的改革资金，乡镇根据改革需要及时配套改革资金，确保有人干事、有钱干事。自2016年起，全市共整合各级财政扶持资金5150万元用于发展村集体经济。
（二）严把“四个环节”，有序推动改革
一是做好清产核资。2020年，在原清产核资的基础上对2018、2019年的集体资产进行了年度清查，全市共有集体资产合计10.2亿，其中固定资产7亿元。2021年初，对2020年的集体资产进行了年度清查，共清理各类资产合计10.9亿元，其中固定资产7.32亿元。
二是加强股权管理。建立股权管理系统，共登记个人股东31万个，设置股权33万股（包括人口股和农龄股），发放股权证书9.8万本，累计股本总额4.4亿元，2018年实现累计分红466万元，2019年实现分红636万元，2020年实现分红391.2万元。逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，确立集体经济组织的成员身份，保障农民集体资产股份权利。
三是强化规范运营。推动村股份经济合作社规范化运营，出台《关于推进村委会与村股份经济合作社“功能分离、分账管理”的实施意见》《宁国市委关于进一步加强村级集体经济管理的意见》，建立村级集体经济项目预审制，提高集体经济发展的科学性。全市105个村（含3个农村社区），建立三会组织，在每个村注册成立村股份经济合作社，由农业农村部门登记赋码发证。出台《宁国市激励村干部干事创业若干规定》《宁国市激励村集体经济发展奖励指导意见》，激发村级组织创新发展的自觉动力。
四是推进“三变”改革。在改革中总结出一批可借鉴、可推广的典型和样板，为我市推进“三变”改革找到好路子、提供新经验。全市105个村（含3个农村社区）均实施了“三变”改革，共实施项目275个，村集体投入资金2.3亿元，资源1.36万亩，资产5.8万平方米，财政资金及形成的资产投入6100万元，2021年改革项目实现村集体收益约2031万元。
（三）创新“五种模式”，壮大集体经济。市委、市政府高度重视村级集体经济发展，制定《宁国市村级集体经济发展规划（2019年-2022年）》《宁国市扶持壮大集体经济“2115”发展计划实施方案》，建立市领导联系包保工作机制，出台资金扶持等支持政策，坚持一村一策导向，激发农村发展的内生动力。2020年，村集体经济总收入3226万元，105个村（农村社区）集体经济年收入均达10万元以上，其中50万元以上强村17个。
一是物业经济模式。城中、城郊村和一些具有区位优势的村，利用积累资金或扶持资金，投资建设综合楼、购置门面房、建设工业厂房等各类物业，实现物业租赁增收和集体资产的保值增值。如，西津街道凤形山村投资建成5700平方米综合楼，购置门面房335平方米，通过招商，实现物业租赁增收，2020年村集体年经营性收入达160万元；梅林镇沙埠村通过村股份经济合作社投资720万元购置和改建工业厂房6000平方米，实施厂房租赁和合作建设搅拌站等项目，2020年经营性收入超50万元。
二是联合经济模式。对于位置偏远、资源匮乏的薄弱村，通过财政资金扶持，强化资金联合，共同组建宁国市振宁农村集体经济发展有限公司，集中投资经开区工业类、民生类项目，创新发展村级“飞地经济”，切实解决集体经济薄弱村，在发展过程中，受制于资源资金限制，长期发展缓慢的问题。如，目前已有59个村入股公司，年收益率在7%以上，2020年有47个村分红213万元。
三是劳务经济模式。对于一些资金足、条件好的经济强村，引导其注册成立公司或建立村股份经济合作社，通过创办经营实体，促进集体经济进一步做大做强。如，甲路镇甲路村成立劳务服务公司，承接集镇管护、国道绿化管护、水库管护等业务员，每年增加收益15万元；霞西镇朱村村成立村集体经济发展有限公司，承接美丽乡村、小水利工程等项目建设，发展集体经济，年经营额30万元以上，收益率达10-30%不等。
四是旅游经济模式。对于一些生态环境优越、旅游资源丰富的村，通过建立“市场主体、集体经济、当地农民”的利益联结机制，大力发展乡村旅游，实现生态共保、收益共享。如，港口镇山门村景区2020年门票收入77万元；中溪镇夏霖村通过资源入股安徽夏霖生态旅游有限公司，每年可增加门票分红20万元。
五是资源经济模式。对于具有一定产业基础和可利用资源的村，通过培育做强优势产业，盘活利用闲置资源，积极发展村集体经济。如，宁墩镇南阳村依托苗木产业，引进长广公司，将集体房屋出租，同时结合公司产业基地实施农发项目，每年按项目实际投入的2%—3%实现集体增收；方塘乡上坦村2019年实施城乡建设用地增减挂钩项目，盘活利用农村闲置宅基地等5.54亩，每亩创收2.5万元，增加集体收入约14万元。
二、当前存在困难
从调研和基层反映情况看，当前我市农村集体产权制度改革仍面临一些困难和问题。
（一）改革质量有待提升。一是改革不平衡不充分。一些地方对农村集体产权制度改革重要性认识不到位，行动迟缓，存在“上热下不热”现象。部分地方对非经营性资产运营管护、资源性资产开发利用等，主动探索和谋划不多，改革广度和深度不够。有的地方没有及时总结推广试点地区的经验做法，引领示范带动作用没有得到充分发挥。二是存在改革工作不规范现象。股份经济合作社成立以来，未实现独立运营，只有极少数村因经营性项目需要建立了合作社账目。如何有效促进村务管理和村集体经济协同发展，需要进一步探索。村股份经济合作社作为特别法人的市场主体资格仍不完善，比如还不能完成税务登记，在农村集体产权制度改革中成立的经济合作社或股份经济合作社，目前只能借用村（居）委会的名义和印章、账号参与经济活动。三是政策支持力度有待加强。支持农村集体产权制度改革和集体经济发展的政策措施力度还不够，改革后成立的农村集体经济组织需要缴纳增值税、企业所得税等税费，影响了农民集体参与改革的积极性。
（二）组织管理不够规范。一是缺失相关依据。国家层面尚未出台专门规范农村集体经济组织的法律法规，对集体经济管理主体、组织成员认定及管理、股权继承等缺少明确法律依据；社会管理职能与企业经营职能的交叉，很大程度上牵制了股份经济合作社管理层的精力，也占用了合作社的经营资金。同时监督力度不足，有的甚至流于形式。二是缺少“头雁引领”。虽然各村均成立了股份经济合作社，选举了董事会、监事会班子成员，但村级集体经济组织的生产经营，仍主要由村“两委”班子成员，特别是村党组织书记负责，普遍存在年龄老化、知识更新困难、敢闯敢试劲头不足等问题，在生产经营上依赖上级的引导或包办，难以适应新时期农村集体经济发展的需要。三是缺乏专业队伍。农经工作的政策性强、专业程度高、涉及面广、任务重、责任大，目前全市农经干部48人，其中在编在岗21人，借用11人，聘用16人，与当前基层农村改革任务不匹配。
（三）经济发展后劲不足。一是收入来源较为单一。全市大部分村组可盘活的资源资产少、农村集体积累薄弱，后续建设资金短缺，有的甚至没有集体资产。从收入情况来看，大部分村集体经济收入主要靠资金入股分红、物业租赁和资源发包几个方面。城郊村因征地拆迁获取较多的土地提留款，村集体积累的资金较多，较多的村选择投入建投公司、国投公司等，获取投资分红。二是发展水平不够均衡。乡镇之间因区位、自然资源等因素的差异，集体经济发展水平差别较大。临近市区及交通便利、自然资源丰富的村，集体经济发展好。而位置偏远、交通不便、资源缺乏的村集体经济发展滞后，仍有不少“薄弱村”。三是自身发展潜力不足。一些偏远乡村因位置偏远，自然资源不足，导致自身发展禀赋不足，能结合实际发展的可盈利性项目较少，其集体经济收入来源主要靠上级扶持项目产生收入。如2016年以来，我市先后扶持了39个村，其中有18个村集体收入主要依靠扶持项目收益，年收入刚刚突破10万元。
三、下一步建议
推进农村集体产权制度改革，是全面深化农村改革的重要任务，我们要坚决按照上级决策部署，以推进经营性资产股份合作制改革为重点，探索集体经济新的实现形式和运行机制，确保集体经济发展成果惠及集体所有成员，为实现乡村全面振兴提供重要支撑和保障。
（一）持续推深改革，进一步巩固提升改革质效。一是健全制度体系。要坚持集成改革原则，结合承包地、宅基地、林权、水权、集体资产股权等开展确权、赋权、活能综合性改革，在清产核资、资产管理、成员界定、股权管理、农村产权交易、集体经济发展、“政经”分离等方面进行有效的创新和探索。如，浙江临安区出台一系列规范性文件等50个，形成归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村产权制度体系，充分体现改革的系统性、整体性、集成性。二是科学设置股权。在股权设置上，坚持宜少不宜多、宜简不宜繁，原则上只设人口股和农龄股，或将农龄贡献折算到人口股中。在股权管理上，明确量化到人股权原则上实行静态管理，生不增，死不减，可继承，可内部转让。如，浙江江北区创新提出相对静态股权管理模式，按照村情设置静态管理、动态管理和半动态管理三种股权管理模式。针对全村大部分耕地被征用或撤村建居的村，股权实行静态管理。针对土地大部分没被征用的村，股权定期实行“生增、死减”的动态管理。股权的半动态管理，则规定死亡人员取消人口股，但保留农龄股，并可以进行法定继承。三是探索信息化建设。探索建立市级监管平台，实行市、乡、村三级联网，加强集体资产管理的数据收集、统计分析、动态查询和预警监督，全面提升资产管理的信息化水平。重点探索建立经营高效、监督有力的农村集体“三资”管理体制和运行机制，对村级集体资产实现动态、实时、无缝监管，使原来分散的信息经过汇总叠加，形成多元信息的高度融合。
（二）健全运行机制，进一步保障农民财产权益。一是健全农村资产管理的监督体系。要深入探索农村集体“三资”管理规范化，建立会计监督、民主监督、审计监督、网络监督、检查监督五位一体的“三资”监管体系。如，浙江宁波市按照“组织建设、业务工作、内部管理、队伍建设、基础设施”五个方面要求，全面开展农村集体“三资”管理服务中心标准化建设，目前，所有区县（市）均被认定为浙江省农村集体“三资”管理规范化县，3个区县（市）被认定为全国农村集体“三资”管理规范化县。二是规范村级小微权力运行。持续深入开展“微权力”治理工作，全面梳理涉及村级集体资产和财务管理的村级事务事项，对资金、资产、资源管理等每一项具体权力事项的运行都实行流程化和规范化，确保村级权力运行“一切工作有程序，一切程序有控制，一切控制有规范，一切规范有依据”，实现村干部“看图做事”，村民“照单监督”。三是规范集体经济收益分配。建议出台进一步加强村级集体经济组织收益分配的指导意见，对收益分配的基本原则、范围对象、程序和工作要求等方面进行规范。如，浙江象山县丹西街道北门村规定，在有净收益分配的前提下，要首先提取净收入30%的资金，用于发放本村老年人的生活补助款。
（三）壮大集体经济，进一步激发农村发展活力。一是加大政策扶持力度。出台鼓励村集体经济承接基础设施建设和服务项目的实施意见，让村集体经济组织积极承接相关项目实施，稳定增加村集体经济收入。落实集体经济发展扶持政策，重点落实财政、税收、金融、土地、项目等方面的政策。建议学习浙江等地的做法，鼓励村级集体经济组织和农户开展农村土地综合整治，城乡建设用地增减挂钩结余指标有偿交易所得收益归村级集体经济组织。二是强化人才队伍建设。结合此次村“两委”换届工作，进一步优化村“两委”班子，把一批懂经济、有市场、会管理的高素质人才推选为董事会负责人或班子成员，为发展村级集体经济提供人才保障。改进村级考核考评机制，把发展村级集体经济作为村级班子任期目标考核和年度目标考核的主要指标，与村干部年度考核、评先选优、绩效奖励挂钩。三是加强工作创新和探索。推广集体经济抱团发展模式，打破镇村界线和要素流动障碍，全域优化布局，全域整合资源，全域整体受益。在集体经济扶持上，坚持因地制宜、因村施策。在薄弱村扶持上，注重扶持资金的整合，增强县级统筹能力；在强村、优村培育上，注重在项目立项、土地供应、费税减免等方面出台更多优惠政策。在乡村振兴战略实施资金中拿出部分资金专项用于奖励基层改革创新且效果好的做法并进行推广。
撰稿：何东旭、柯宁、池琳
核稿：陈庆保
